近日，山东省青岛市西海岸新区张家楼街道千亩枫林披换“红妆”，进入最佳赏叶期，吸引众多游人慕名而来打卡赏景。西海岸新区将农林生产与文旅休闲相结合，打造出多个乡村旅游特色小镇，在促进生态保护的同时带动了当地乡村振兴与发展。图为游客在张家楼村枫林赏景游玩。 　　新华社记者 李紫恒摄

　　成效显著，但也存在问题，特别是部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题引起多方关注。如何规范管理？怎样实现更好发展？国家发展改革委等10部委近日联合发布《全国特色小镇规范健康发展导则》（以下简称《导则》），围绕特色小镇空间布局、质量效益等方面，明确13项具体指标，划定5条底线，提出了普适性操作性的基本指引。　　以大中型客车制造为主，福建厦门集美汽车小镇集聚100多家汽车零部件生产企业；立足盛唐文化和丝路文化旅游，陕西西安大唐西市小镇每年旅游收入达10多亿元；建设技术研发转化中心、智能标准厂房，河南洛阳新材料及智能装备科创小镇吸引大量高新企业入驻……近年来，全国各地涌现出一批精品特色小镇，促进了经济转型升级和新型城镇化建设。

“少而精”建设特色小镇

——到今年上半年，全国清单内特色小镇减少至约1600个，预计还将有所减少

最近，国家发改委官网挂出这样一则通报：经与有关方面核实，发现盐边县红格镇和兰陵县“装备智造小镇”是虚假“特色小镇”，对特色小镇建设秩序产生一定不良影响。

咋回事？仔细翻看，通报给出了详细解释：盐边县红格镇，是一个行政建制镇、不是特色小镇，未纳入所在省份特色小镇清单，但以“红格阳光温泉康养旅游小镇”之名，从事对外宣传等行为，违反了“不得将行政建制镇命名为‘特色小镇’”的明确要求。兰陵县“装备智造小镇”，是一个传统工业园区、不是特色小镇，未纳入所在省份特色小镇清单，但一直以“特色小镇”之名，从事项目立项审批、招商引资、对外宣传等行为，违反了“不得将传统产业园区命名为‘特色小镇’”的明确要求。

“近年来，国家发改委会同有关方面针对特色小镇发展中的问题，持续深化规范纠偏工作，推动出台相关文件，同时也推广一批先进典型经验，通报曝光负面案例，组建调研组开展现场核查。”国家发改委推进城镇化工作办公室综合组组长吴越涛介绍，经过各部门各地方共同努力，特色小镇发展总体上进入了规范发展轨道。

根据国家发改委数据，2017年底前，对外宣称为“特色小镇”的数量较多，其中存在大量虚假虚拟“特色小镇”。截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇减少至1600个左右，其中一半位于东部发达地区。按照各省份动态调整、优胜劣汰的工作计划，预计数量还将进一步减少。同时，特色小镇清单“少而精”导向初步树立，目前19个省份清单内的特色小镇数量少于50个。

发展更规范，作用更突出。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任史育龙表示，近年来涌现出一批精品特色小镇，其中不少已成为各地常态化推进经济转型升级和新型城镇化建设的重要平台和抓手。从各省份现有的1600个左右特色小镇看，共吸纳约440万人就业、近几年累计完成投资约3.5万亿元、年缴纳税收约2800亿元，平均每个特色小镇累计完成投资约21亿元、吸纳就业人数平均约2700人、缴纳税收每年平均约1.7亿元。

合理布局，提高质量

——规划用地中建设用地面积原则上不少于0.5平方公里，特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%

自2016年起在全国快速推开以来，特色小镇建设已走过5年多，接下来如何进一步促进其规范健康发展？此次10部委发布的《导则》围绕特色小镇发展定位、空间布局、质量效益、管理方式等方面提出了若干具体要求。其中，发展定位被摆在第一条。

《导则》明确，特色小镇是规划用地面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，既非行政建制镇、也非传统产业园区。特色小镇重在培育发展主导产业，吸引人才、技术、资金等先进要素集聚，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的空间利用特点，是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展空间。

具体该如何把握？《导则》提出了13项指标。

在面积方面，明确特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，上限原则上不多于5平方公里，规划用地中建设用地面积原则上不少于0.5平方公里。

谈及上述指标的确定，国家发改委规划司有关负责人介绍，从各省份现状看，每个特色小镇已使用建设用地面积都超过了0.5平方公里，平均值约0.9平方公里。此外，提出这一指标有利于清理虚假“特色小镇”。一些地区存在将用地几十亩甚至仅有几亩的单体项目命名为“特色小镇”以及将拥有几十平方公里的行政建制镇命名为“特色小镇”的现象，这违背了特色小镇概念内涵，产生了误导和不良影响。

此外，在风貌形态方面，提出了特色小镇绿化覆盖率原则上不低于30%。在投入强度方面，特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%，建设期内建设用地亩均累计投资额原则上不低于200万元/亩。在质效水平方面，全员劳动生产率原则上不低于20万元/人，单个特色小镇吸纳就业人数原则上不少于2000人，建设用地亩均缴纳税收额原则上不低于10万元/年，文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。在创新活力方面，“三新”经济增加值占生产总值比重原则上不低于20%，先进制造、科技创新、创意设计、数字经济类特色小镇研发经费投入强度原则上不低于2.5%。

“从定量角度出发，《导则》提出了具体指标，既体现控制数量、提高质量的导向，又立足近几年地方实践，体现实事求是、积极稳妥的导向。”吴越涛说。

深化清单统一管理制度

——人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内

部分地区特色小镇建设过程中，存在房地产化倾向。中国社科院农村发展研究所所长魏后凯认为，特色小镇要以产业为支撑，但近年来一些地方特色小镇建设变了味，房地产用地过多，产业和配套用地明显不足，应引起重视。

吴越涛说，此次发布的《导则》明确提出“房住不炒”底线，严防房地产化倾向，特色小镇建设用地主要用于发展特色产业，其中住宅用地主要用于满足特色小镇内就业人员自住需求和职住平衡要求。除原有传统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%，鼓励控制在25%以下。

“明确特色小镇建设用地中住宅用地占比的量化要求，有利于为各地区开展规范纠偏工作提供依据，有效防控房地产化倾向，防止出现各自解读、标准不一等现象。”国家发改委规划司有关负责人说，从各省份现状看，绝大部分特色小镇的住宅用地占比低于30%。参考2019年全国城镇的建设用地中住宅用地占比约38%的数值，按照从严从紧原则将特色小镇的住宅用地占比设置为原则上不超过30%，是比较合理的选择。为防止个别方面反向操作、将30%作为追求目标，同时提出了鼓励控制在25%以下，以引导控制在更低水平。

除了“房住不炒”底线，《导则》还提出合规用地、生态环保、债务防控、安全生产等底线。明确对违反以上五条底线的行为要限期整改，对性质严重的要抓紧清理；对行政建制镇错误命名的虚假“特色小镇”、单纯房地产开发等项目自我冠名的“某某小镇”，以及停留在纸面上、并未开工建设的虚拟“特色小镇”，要立即除名。

“为更好推动特色小镇高质量发展，必须抓住关键问题、解决突出矛盾。”史育龙认为，既要提升中央层面统筹层次，也要强化省级层面责任。

吴越涛介绍，《导则》深化细化了特色小镇清单统一管理制度，全国特色小镇必须纳入各省份清单，未纳入的必须及时清理或更名。各省份将全面建成特色小镇清单，纳入清单的应具备《导则》提出的基础条件，建成后应达到《导则》明确的各项指标要求。从数量来看，人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内。

“下一步，国家发改委将继续会同各地区各有关部门，切实推动《导则》落实落地，对近年来的规范纠偏工作开展‘回头看’行动，进一步规范特色小镇建设秩序，提升全国特色小镇发展的质量和水平。”吴越涛说。

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